Här ges en översikt av den svenska asylprocessen, från ansökan till laga kraftvunnet beslut.[1]
Asylansökan hos Migrationsverket
En asylansökan ska göras inom Sveriges gränser. Migrationsverket är den myndighet som ansvarar för att pröva ansökningar om asyl. Vid ansökningstillfället informeras den sökande om asylprocessen och sina rättigheter och skyldigheter. Hon/han får lämna önskemål på offentligt biträde och/eller kön på offentligt biträde, tolk respektive handläggare. I anslutning till registreringen ombeds hon/han även lämna sina fingeravtryck, vilka sedan kontrolleras mot EU:s gemensamma databas Eurodac. Detta görs för avgöra om Sverige eller ett annat land har ansvar för att pröva ansökan om asyl (se längre fram i kapitlet). Den sökande informeras även om praktiska frågor och rättigheter under processen, såsom dagersättning, bostad, hälso- och sjukvård, organiserad sysselsättning.
I regel förordnas ett offentligt biträde som ska företräda och tillvarata den sökandes intressen i samband med prövningen hos Migrationsverket och, om det blir aktuellt, hos Migrationsdomstolen och Migrationsöverdomstolen. Även om det offentliga biträdet utses och ersätts av Migrationsverket har biträdet endast att vara lojal mot sin klient.[2]
Den sökande kallas till det offentliga biträdet för att biträdet ska få mölighet att informera om asylprocessen inkl. olika aktörers roller, och att de tillsammans ska gå igenom asylskälen. Det är ytterst viktigt att biträdet träffar sin klient före Migrationsverkets utredning, så att hen är medveten om asylskälen och kan tillvarata sin klients intressen under asylutredningen på Migrationsverket.
Den sökande kallas till Migrationsverket för en muntlig genomgång/utredning av asylskälen; detta mot bakgrund av Migrationsverkets långtgående utredningsansvar. Biträdet närvarar under denna utredning och ska - såsom under hela asylprocessen - tillvarata sin klients intressen så långt det är möjligt. Det är ofta en god idé att biträdet spelar in asylutredningen för att kunna kontrollera eventuella felaktigheter i protokollet från asylutredninge. Vid behov ska en kompletterande utredning genomföras.
Efter utredningen kallas den sökande återigen till sitt offentliga biträde för genomgång av protokollet från asylutredningen och för att gå igenom eventuella tillägg av uppgifter rörande asylskälen.
Protokollet från asylutredningen och biträdets egna samtal med den sökande (med tolk) ligger till grund för innehållet i inlagan som det offentliga biträdet sedan sänder till Migrationsverket. I inlagan presenterar biträdet den sökandens skäl för uppehållstillstånd som flykting och/eller eventuellt andra grunder; detta genom en juridisk argumentation som förs med utgångspunkt i svensk och internationell asylrätt.
Migrationsverket avgör därefter om asylansökan ska bifallas eller avslås, i enlighet med förutsättningarna som anges i kapitel 5 i Utlänningslagen (2005:716). Beslutet fattas i regel av en beslutsfattare efter att en handläggare har föredragit ärendet och givit förslag till beslut. Beslut ska alltid tas efter att ansökan prövats i följande ordning: flyktingstatus (4 kap. 1 § UtlL), skyddsbehövande i övrigt (4 kap. 2 § UtlL.), uppehållstillstånd på synnerligen ömmande omständigheter (5 kap. 6 § UtlL.), uppehållstillstånd på annan grund (t.ex. 5 kap. 3 § UtlL.). Beslutet delges den sökande.
Överklagan till Migrationsdomstolen
Ett avslagsbeslut kan överklagas till en Migrationsdomstol. Den sökande träffar sitt offentliga biträde för att gå igenom avslagsbeslutet, bemöta Migrationsverkets argumentation och eventuellt förtydliga asylskälen inför inlämningen av överklagandet till Migrationsdomstolen. I samband med överklagandet kan den sökande även yrka på muntlig förhandling och sekretess. Domaren avgör om yrkandena ska bifallas eller inte. Migrationsverket och den klagande (den asylsökande) uppträder följaktligen som varandras motparter i domstolen. Det blir ett tvåpartsförfarande där domstolen efter parternas skriftväxling och eventuellt en muntlig förhandling ska komma till ett avgörande i asylärendet. Allt som den ena parten skickar till domstolen skall kommuniceras till motparten. Domstolen kan lämna förelägganden dvs. begära in ytterligare handlingar, landrapporter eller andra uppgifter, eller kommunicera material som domstolen själv har kännedom men som parterna inte åberopat.
Domen från Migrationsdomstolen avgörs antingen av en ensamdomare eller av en nämnd bestående av en domare och tre nämndemän. Domstolen kan bifalla, avslå eller återförvisa ett ärende till Migrationsverket för förnyad handläggning. Den klagande delges domen.
Ansökan om prövningstillstånd hos Migrationsöverdomstolen
Vid avslag kan båda parter överklaga till och ansöka om prövningstillstånd hos Migrationsöverdomstolen. Migrationsöverdomstolen har inte ändringsdispens, utan endast prejudikatsdispens och dispens att bevilja prövningstillstånd när det föreligger synnerliga skäl. Prövningstillstånd beviljas således inte för att ändra felaktiga domar, utan främst principiella juridiska frågor tas upp till prövning av Migrationsöverdomstolen. Om prövningstillstånd inte medges fastställs Migrationsdomstolens dom. Om tillstånd medges påbörjas en skriftlig handläggning där såväl Migrationsverket som det offentliga biträdet inger yttranden innan ett slutligt avgörande i sak kan fattas. I vissa fall kan muntlig förhandling förekomma, men det är ovanligt. Migrationsöverdomstolen kan bifalla, avslå eller besluta om återförvisning till verket eller Migrationsdomstolen. Den asylsökande delges domen när den vunnit laga kraft.
Asylprövningen är därmed avslutad. Det offentliga biträdets uppdrag sträcker sig, under förutsättning att den klagande så önskar, till dess att en ansökan om prövningstillstånd och en eventuell prövning behandlats av Migrationsöverdomstolen.
Migrationsverket ansvarar för verkställighet av utvisnings/avvisningsbeslut. Om personen inte samverkar överlämnas den asylsökandes ärende till polismyndigheten.
Efter laga kraftvunnet beslut/dom
Om nya omständigheter som utgör verkställighetshinder uppkommer efter att Migrationsdomstolens eller Migrationsöverdomstolens avgörande vunnit laga kraft, kan den asylsökande, enligt 12 kap. 18, 19 § UtlL., få dessa omständigheter prövade. Vad som utgör verkställighetshinder regleras i 12 kap. 1,2,3 § UtlL. Migrationsverket kan i samband med prövning av verkställighetshinder också besluta om inhibition, dvs. besluta att stoppa verkställigheten av ett tidigare laga kraftvunnet avslagsbeslut. Migrationsverket kan avslå, ge tillfälligt eller permanent uppehållstillstånd eller bevilja ny prövning.
Ett avslag från Migrationsverket är bara överklagbart till Migrationsdomstolen om det gäller verkställighetshinder enligt 12 kap. 19 §. Verkställigheten av det tidigare beslutet stoppas dock inte såtillvida inte Migrationsdomstolen beviljar inhibition i väntan på att att målet ska avgöras. Migrationsdomstolen kan avslå enligt 12 kap. 19 §, återförvisa ärendet till Migrationsverket för ny prövning enligt samma paragraf, eller bifalla i enlighet med 4:1, 4.2 som bland annat innehåller bestämmelser om det absoluta förbudet mot att avvisa någon till tortyr enligt Artikel 3, Europakonventionen för mänskliga rättigheter. Ett avslag från Migrationsdomstolen kan bestridas genom en ansökan om prövningstillstånd till Migrationsöverdomstolen.
Om det gäller ett bestående verkställighetshinder beviljas i regel permanent uppehållstillstånd, medan det beviljas ett tillfälligt uppehållstillstånd om hindret anses vara av övergående natur.
Efter att en person har uttömt nationella rättsmedel, d.v.s gått igenom hela asylprocessen i Sverige, är det möjligt att anmäla Sveriges hantering av asylansökan till internationella fora, såsom FN:s kommitté mot tortyr, FN:s människorättskommitté, FN:s kommitté för avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor, FN:s särskilda rapportör om våld mot kvinnor, FN:s särskilda rapportör mot tortyr, Europadomstolen för mänskliga rättigheter. Detta under förutsättning av utvisningsbeslutet kan anses strida mot Sveriges folkrättsliga åtaganden avseende skyddet för mänskliga rättigheter. Dessa organ har alla olika rutiner. För en beskrivning av hur och under vilka omständigheter en sådan anmälan kan göras, se respektive instans hemsida. Sverige meddelar i regel inhibition om ett internationellt organ har efterfrågat det.
Förvar
Migrationsverket kan när som helst under asylprocessen besluta om förvar eller uppsikt, i enlighet med kapitel 10 i Utlänningslagen. Beslutet kan överklagas till Migrationsdomstolen. Den förvarstagne har normalt rätt till offentligt biträde om tiden i förvar överstiger tre dygn.
Dublinförfarande
Migrationsverket gör, i enlighet med Dublinförordningen, en bedömning av om det är Sverige eller något annat land som har ansvar för att pröva asylansökan. Om Migrationsverket anser att ansökan troligtvis ska prövas av en annan stat utreds och bedöms i regel att detta ska ske inom ramen för en mer skyndsame process. Ett beslut om överföring enligt Dublinförordningen kan ges med instruktion om omedelbar verkställighet, enligt 8 kap. 6 § UtlL. Det innebär att den asylsökande inte får stanna i Sverige i väntan på att beslutet ska vinna laga kraft eller på att överklagan ska behandlas av överinstans(er).
Den sökande förordnas i regel inte ett offentligt biträde om det framgår att ansökan ska avgöras i enlighet med Dublinförordningen.
Sverige får pröva ansökan även om ansvaret faller på annan stat.
Dublinförordningen innebär egentligen ingen annan rättighet för den enskilde asylsökande, annat än att den utlovar att hon/han ska få tillgång till en rättsäker asylprövning i någon av de stater som anslutit sig till förordningen. Den reglerar snarare rättigheter och skyldigheter mellan stater. Det gör att den enskilde har förhållandevis små möjligheter att till exempel övertyga stater om att göra undantag från huvudprincipen och ändå pröva hennes/hans asylskäl. Dublinförordningen innebär dock fortfarande att den asylsökande har rätt till en rättssäker asylprocess och rätt att inte utsättas för refoulement.
Prövning vid sk. uppenbart ogrundade ansökningar
Om Migrationsverket anser att ett ärende troligtvis är 'uppenbart ogrundat' kan de åberopade asylskälen gentemot den sökandes hemland prövas efter en muntlig utredning hos Migrationsverket, i närvaro av tolk men ibland utan offentligt biträde. Om verket bedömer att ansökan är 'uppenbart ogrundad' beslutas om avvisning med omedelbar verkställighet, enligt 8 kap. 6 § UtlL. Därmed ges den asylsökande inte rätt att vara kvar i landet i väntan på att beslutet ska vinna laga kraft eller överinstansens prövning av ett överklagande.
UNHCR har gjort följande uttalande angående tolkningen av vad som ska definieras som 'uppenbart ogrundade' ansökningar.
A decision that an application is manifestly unfounded or abusive should only be taken by or after reference to the authority competent to determine refugee status. Consideration should be given to the establishment of procedural safeguards to ensure that such decisions are taken only if the application is fraudulent or not related to the criteria for the granting of refugee status laid down in the 1951 United Nations Convention relating to the Status of Refugees.[3]
UNHCR fortsätter:
(e) Recognized the substantive character of a decision that an application for refugee status is manifestly unfounded or abusive, the grave consequences of an erroneous determination for the applicant and the resulting need for such a decision to be accompanied by appropriate procedural guarantees and therefore recommended that:
(i) as in the case of all requests for the determination of refugee status or the grant of asylum, the applicant should be given a complete personal interview by a fully qualified official and, whenever possible, by an official of the authority competent to determine refugee status;
(ii) the manifestly unfounded or abusive character of an application should be established by the authority normally competent to determine refugee status;
(iii) an unsuccessful applicant should be enabled to have a negative decision reviewed before rejection at the frontier or forcible removal from the territory. Where arrangements for such a review do not exist, governments should give favourable consideration to their establishment. This review possibility can be more simplified than that available in the case of rejected applications which are not considered manifestly unfounded or abusive.[4]
Svenska förarbeten har uttalat följande avseende tolkningen av 'uppenbart ogrundade' ansökningar.
'Så snart några mer ingående överväganden behöver göras om tilltron till sådana uppgifter som kan vara asylgrundande är det emellertid uteslutet att förordna att avvisningsbeslutet får verkställas direkt. Utlänningens intressen måste få väga över; uppenbarhetsrekvisitet kan inte anses uppfyllt om det råder någon tvekan om antingen huruvida utlänningens uppgifter kan medföra rätt till asyl eller huruvida uppgifterna är trovärdiga'.[5]
Europarådet har uttalat följande avseende tolkningen av 'uppenbart ogrundade' ansökningar.
8.11 as regards exemptions from accelerated procedures: to ensure that certain categories of persons be excluded from accelerated procedures due to their vulnerability and the complexity of their cases, namely separated children/unacccompanied minors, victims of torture and sexual violence and trafficking and also cases raising issues under the exclusion clauses of the 1951 Refugee Convention;[6]
--------------------------
1. För vidare information om processen, se t.ex. Migrationsverkets hemsida http://www.migrationsverket.se/, eller Domstolsverkets hemsida http://www.dom.se/ eller Wikrén Gerhard och Sandesjö Håkan, Utlänningslagen med kommentarer, åttonde upplagen, Nordstedts Juridik, 2006. Se även Ginbot, Abraha, A handbook for Asylum Seekers in Sweden, NTG-asyl och integration, Stockholm 2007. Migrationsverkets rutiner finns även nedskrivna i myndighetens handbok: Handbok i Utläningsärenden, vilken är offentlig handling och därför är tillgänglig på begäran hos Migrationsverket. Vissa av de rutiner som beskrivs i översikten angående till exempel det offentliga biträdets roll finns inte nedskrivna i lag eller officiell källa.
2. För en redogörelse för det juridiska ombudets uppdrag, enligt svensk lag, och den diskussion kring ombudets roll, se Seidlitz Madelaine, 'Ombudets roll i migrationsärenden' i Diesen m.fl, 2007, s. 273-297.
3. UNHCR Excom Conclusion No. 28 XXXIII (d).
4. UNHCR Excom Conclusion No. 30 (XXXIV) - 1983.
5. Prop 1988/89:86 med förslag till ny utlänningslag, s. 198.
6. Europarådets resolution 1471 (2005).